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多方博弈 煤炭资源税改亟须出台配套措施

多方博弈 煤炭资源税改亟须出台配套措施

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自12月1日起，我国煤炭资源税开始从价计征，酝酿已久的改革终于走出实质性一步。分析人士指出，作为推动我国经济增长模式由又快又好发展向又好又快发展转变的关键环节之一，煤炭资源税改革自然有着非比寻常的标杆意义。但煤炭资源税从价计征在税收归属环节，仍将面临国家与央企以及中央与地方的诸多利益纠葛，改革能否收到预期效果，还需多方博弈，国家应尽快出台与改革配套的相关措施。

窗口期来临

我国煤炭企业承受的各种税费名目多、负担重，有的煤炭企业综合税费已超过收入的30%。据中国煤炭工业协会估算，煤炭企业各种税负占销售收入的21.03%，各种行政性收费负担占14.01%，加到一起占35.04%。

过去，我国一直实行煤炭资源税的从量计征，没有充分考虑企业在生产过程中环境污染和资源耗减的外部成本和如实反映资源价格的变动。同时，资源税的税负没有随着价格而动，使得资源开采使用成本在价格上涨中所占的比例相对较小，资源税对资源利用效率的作用遭到削弱。有些煤炭企业的实际产量要远远大于上报用钢直尺丈量其长度产量，企业常常采肥丢石墨烯(Graphene)是1种由碳原子构成的单层片状结构的新材料瘦，国内资源浪费和大规模外流现象不能有效遏制。更重要的是，一些地方的收费不仅项目多，且不规范，一些企业通过疏通关系就能少交钱，甚至不交钱，这不仅有寻租的空间，也干扰了公平竞争的市场环境。针对上述情况，全国人大代表、政协委员多次建议，要求清费立税，实行煤炭资源税费整体改革，以体现公平、公正、合理的原则。

我国对煤炭资源征收的税费既有计划经济的产物，又有改革时期的新内容，其中必然存在体制性的转型问题，也存在利益纠葛，而且各唱各的调，各自都有充分的理由，合奏起来就难协调，煤炭资源税成为资源税改革的落后者。

2011年11月，我国《资源税暂行条例实施细则》公布并开始实施，对原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征，并相应提高了原油、天然气的税负水平，油气资源税按5%的税率征收，但煤炭资源税仍旧是从量计征。

在我国，煤炭发电提供了近80%的用电量，煤价和以此为成本的电价如何理顺一直是个大难题，尤其是在煤炭价格上涨时期，电价由于受管制不能随行就市，煤电矛盾就表现得十分突出，这正是资源税从价计征范围迟迟没有覆盖到煤炭资源的主要原因。

近几年煤炭价格持续下滑，资源税改革迎来最好时机。煤炭行业人士表示，在煤价低迷的形势下，煤炭企业话语权减弱，出于保护煤炭资源的考虑，煤炭资源税改革越快越好。

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煤炭资源税从价计征能够充分反映煤豆腐机炭价格变动情况和稀缺程度，真正体现煤炭资源税与煤炭消耗之间的本质联系，我国实施资源税最根本目的是为了实现煤炭资源的合理利用，从价计征后有助于促进煤炭企业提高资源使用率。

由于资源税属于地方税种，地方政府推动资源税开征的积极性一直都很高涨。据报道，煤炭资源税改为从价计征后地方收入将会增加，有利于缓解目前地方财政普遍紧张的情况。同时，煤炭资源税改革推行后，资金实力薄弱的小煤矿将被淘汰出局，有助于缓解煤炭行业产能严重过剩的局面，经营业绩相对不错的煤炭企业将会迎来发展机会，但前提是要先清理各种不合理的费用，通过减少名目繁多的收费，增强企业发展后劲儿，也可促进煤炭资源合理开采利用，推动科学发展。

中国煤炭经济研究中心教授邢雷分析认为，煤炭资源税从价计征牵涉复杂，清理收费不彻底，贸然启动不一定有好效果。在煤炭价格持续下行的情况下，一些资源省份的经济增速下滑，财政收入会受到影响，对执行器从价计征改革仍存顾虑。

有专家表示，一旦煤炭资源税改革铺开，企业成本上升，势必将成本压力转嫁到电力、钢铁等下游产业，对宏观经济会有一定影响。而且，资源税是地方税种，处理得当能填补地方收入，但如果与各种收费叠加，将加重企业负担，煤炭行业发展前景不容乐观。

成败在于清费

煤炭资源税改革会触动既得利益者，若以煤炭资源税改革为契机，决策层顺势联动、协同推动电力体制改革，彻底理顺煤电比价关系，就需要对改革措施进行通盘谋划，需要一系列相关政策措施整体配合跟进，这其中涉及的改革是多层次、深层次的，改革难度可想而知。厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强表示，目对需要用户准备的前我国电价处于垄断局面，煤炭行业实行资源税改革之后，很难将增加的成本转嫁到下游电力产业。

毋庸置疑的是，在当前我国加快转变发展方式的关键时期，改革是无法回避、绕慢跑鞋不过去的，此次煤炭资源税改革可谓意义深远，除去发挥资源税本身所具有的节约资源、提高资源使用效率、淘汰落后产能、促进社会经济可持续发展等作用外，更重要的是，决策层在启动煤炭资源税改革的同时，应抓住有利时机，以煤炭资源税改革为契机，大力推动资源品价格改革、尤其是一直以来进展迟缓、改革呼声强烈的电力价格改革，惟此才能真正体现、发挥出煤炭资源税改革在当前现状下的重要现实意义。

从国务院常务会议公布的内容可以推断，目前的煤炭资源税从价计征方案可能是国家设定一个标准，设定税率浮动空间，由地方选择和该地情况匹配的税率，这些执行细则电器元件都要由地方来明确。其中，煤炭价格认定是一个重要的细节因素，各个地方煤炭品种、价格差别大，价格认定非常繁复，比如通行的秦皇岛港口价实际上包含了运费，而坑口煤价又千差万别，要认定统一的煤炭价格非常困难，需要设立严格的标准才能有利于征收。

国务院常务会议指出，我国实施煤炭资源税改革，并对煤炭收费基金做出进一步清理，确保不增加煤炭企业总体负担。实际上，虽然煤炭资源税改革能够帮助煤炭企业在一定程度上缓解经营压力，但市场企稳回暖的可能性并不太大。中长期看，煤炭市场供大于求格局难以改变，电厂库存高位，煤炭买方市场不会改变。煤炭行业人士表示，未来煤炭行业税费仍有大幅下降的空间，关键在于清费的执行力度。